民营经济是今年政府工作重点，“抓手”还在改善营商环境。
澎湃研究所连续两年关注长三角城市罚没收入发现，2023、2024年，中国城市罚没收入大幅增长。
澎湃研究所研究员收集长三角41城2025年市本级罚没收入预算数据，发现今年罚没收入增长放缓，但仍有24城上调罚没收入预算，且财政透明度下降。
全国罚没收入平均降幅5%左右
2025年全国罚没收入降幅基准线在5%左右。2025年，中央罚没收入预算220亿，较2024年执行数减少6.6%。在目前公布全罚没数据的14个省份中，2025年罚没收入预算平均为2024年执行数的95.40%（表1）。
数据来源：各省级财政预算公开文件
全国来看，长三角和珠三角整体较好，在罚没基数较低的基础上，还实现了4%-5%的降幅。尤其是浙江省，在罚没强度仅2.8%的基础上，还保持了4.1%的罚没收入预算降幅。
不过，河北（110.0%）、湖北（102.0%）、陕西（100.0%）罚没收入预算继续上涨，而青海（66.5%）、吉林（90.6%）等罚没收入下降比例较大。其他省份尚未公布或不公布全省罚没收入数据。
长三角城市罚没收入增长有所收敛
越基层，政府预算越难平。基层财政的自主调节能力较弱，收入来源相对单一，但民生保障、社会治理等支出刚性高。省级财政可以通过转移支付、税收分成等手段平衡收支，而更低级财政往往缺乏足够的政策工具和财力储备。所以全省罚没收入预算降低5%，但落到城市本级财政，未必能做到。
2025年，长三角41个城市中，共有36个城市（87.8%）公布2025年市本级罚没收入预算，平均罚没收入增长率为2024年执行数的117.27%。其中，有24个城市（66.67%）罚没收入总额上涨（表2第二列）。增幅前三是连云港、衢州和阜阳，分别增长115.3%、110.3%和106.44%。
2024年，长三角41个城市中，共有39个城市（95.12%）公布2024年市本级罚没收入预算。除去两个极端值，平均罚没收入增长率为2023年执行数的124.61%。其中，有28个（71.79%）罚没收入总额上涨（参见附表1最右一列），增幅最高的是舟山（31816.70%），池州（984.42%）和连云港（191.32%）。
注：上海、滁州、盐城、蚌埠不公布罚没收入，杭州j截至4月26日尚未公布罚没收入；打*基数为去年预算（表3、表4格情况相同，不再重复打*）。数据来源：各市财政局公开文件。
与2024年相比，2025年罚没收入上涨城市减少，总体涨幅更低，长三角罚没收入的增长态势有所收敛。这可能与近期中央政府和社会对罚没收入的关注有关，也可能由于当前经济环境充满不确定性，需要优先保障企业生存和居民消费的定调有关。
不过，公布罚没收入的城市数量也减少。2024年，上海和滁州未公布数据，截至2025年4月26日，除上述两个城市外，盐城、蚌埠、杭州尚未公布市本级财政预算。尤其是，至少从2023年开始罚没收入总额长居长三角前三的盐城，今年不再公布罚没收入，并在江苏省财政统一公开平台上撤回了2024年财政文件。
罚没收入高的结构性原因：税基萎缩和“三保”压力
在中央三令五申遏制地方政府罚没收入上涨的情况下，为何还有城市“大胆”提高罚没收入，甚至高达一倍以上？
一般公共预算收入包括税收收入和非税收入两个部分。按国家标准，税收收入一般占公共预算收入的85％左右，非税收入占15％左右，即非税收入为税收收入的17.6%左右。其中非税收入包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入等。
在税基萎缩、支出刚性的情况下，征收非税常被作为救急之策。而在非税收入中，罚没收入征收较灵活，常常作为维持财政收支平衡的着手对象。在2025年非税收入预算增长的21个长三角城市中，17个城市罚没收入同步增长，其中12个城市罚没收入在非税收入项目中增长最快。
以罚没收入“大户”连云港为例。连云港税收收入压力较大。2024年，连云港规模以上工业企业实现利润总额315.63 亿元，比上年下降 12.3%。全市2025年预算相比2024年决算增加的17.15亿预算中，60%来自非税收入增长。
研究员查阅资料后发现，连云港收支平衡依赖转移支付，本市税收收入覆盖支出比例低。2024年连云港一般公共预算支出596.44亿元，但仅完成一般公共预算收入 287.07 亿元，占支出的48.13%。2025年收入覆盖支出比例有所提高，达到51.51%。
但是，连云港民生支出高。2024年，连云港常住人口中60岁及以上占23.84%，属于长三角老龄化程度较高的城市；民生支出、社会保障和就业支出，占全年一般公共预算支出的95.78%。
同时，连云港加码投资新兴产业以促进经济发展。2025年，连云港目标地区生产总值增长6%以上，涉及生物医药和新材料等大量新兴产业培育工作。2025年，连云港重大项目总投资超过2000亿元。在此情况下，连云港抓紧收税。在预算报告中，连云港政府提出要及时掌握支柱税源企业生产经营状况和纳税情况，做到“应收尽收”。同时，连云港至少连续3年罚没收入涨幅排在长三角城市前三。
连云港不是个例。动态来说，税收收入萎缩较严重的城市，非税收入普遍大幅增加。税收收入增长保持5%以上的8城中，有7个（无锡、淮南、黄山、亳州、徐州、南通、台州）非税收入下降。相比之下，税收收入萎缩的9个城市中，有7个城市非税收入增长（镇江、六安、舟山、铜陵、合肥、安庆、扬州）（表3）。
注：温州、湖州、阜阳未公布数据；数据来源：各城市财政局公开文件
静态来说，财政收入结构性偏重非税收入会导致罚没收入居高不下。从非税收入占税收收入比例来看，排名前50%（即一共36个可用数据，排在前18位）的长三角城市中，其罚没收入平均增长率为22.10%，显著高于后50%（即一共36个可用数据，排在后18位）城市的罚没收入平均增长率14.03%（表4）。
数据来源：各城市财政局公开文件
中国部分经济薄弱地区依赖罚没收入，根源在于财政收支结构失衡。这些城市产业薄弱导致税收不足，又要承担大量民生支出，特别是人口流出地，养老负担重。因此，从根上解决部分城市罚没收入过高问题，需要调整财政收支结构。
比如，完善财政转移支付机制，上级政府应对民生实际需求给予精准资金支持。严控财政供养规模，税收不足地区减少公务员编制。培育符合城市产业禀赋和时代发展方向的产业，提高税基，改善财政收入结构。
同时加快户籍改革促进人口自由流动，允许社保随人口迁移；加速养老金全国统筹，通过中央调剂减轻人口流出地养老负担。比如可优先在长三角试点，按常住人口数量调整财政转移支付额度，使人口流动与财政分配更协调。
此外，需建立预警机制，对非税收入占比超标地区启动财政审计和整改，从根本上扭转“以罚代管”。只有理顺“事权—财权—人口”的匹配关系，才能切实减少地方政府罚没收入。
【附表】
（实习生张昊然对本文亦有贡献。）
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城市因集聚而诞生。
一座城市的公共政策、人居环境、习俗风气塑造了市民生活的底色。
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